（三）执行救助制度面临的问题

    一是法律地位不明确。关于执行救助制度的内容，仅在最高人民法院贯彻落实中央文件的意见中被提及，后在一次公开场合，最高院的相关负责人对其进行了初步的阐述，尽管各地法院也纷纷设立了该基金，并在制度上予以了相应的规定，但最高院始终没有以一个专门办法或规定的形式予以进一步的明确，更没有在司法解释或《民事诉讼法》修正案中予以确认。正是由于缺乏法律正式的界定与认可，导致了执行救助制度法律地位的模糊，由此也造成了各地法院在建立完善执行救助制度过程中原则、方法、指导思想上的偏差。

    二是资金的不确定。执行救助的基金来源，大部分都采取的是政府财政拨款的形式，比如四川法院建立的执行案件司法救助基金，得到了地方各级财政的大力支持，90%的司法救助基金来源于各级财政的拨款，这保证了资金的准时到位。但随着不断发放，执行救助资金越来越少，如何保证财政后续资金的拨付到位，维持资金总量的稳定乃是一个十分紧迫的问题。另外，有一种声音主张资金来源多元化，保持资金充盈，这种方式值得商榷。还有，资金管理的主体是否要由法院承担？如要由法院承担，如何加强监督管理？有谁监督？这些都没有达成一致的意见。因此，在整个制度实施中，资金的管理与使用是一个尤其需要关注的焦点问题，值得进一步研究探讨。

    三是缺乏制度的连贯性。在制度层面上讲，我国执行救助处于制度初创阶段。这些制度对执行救助的概念、资金来源与管理、发放条件、救助标准与程序进行了规定，形成了初步的制度雏形。但就复杂的执行实践需要而言，仍显幼稚与淡薄。其中，特别是资金的使用与管理、救助的对象与标准、救助的实施程序等需要进一步的细化，执行救助与司法救助的关系需要进一步的厘清，法院承担执行救助责任的合法性、可行性需要进一步明确等。因此，执行救助制度在今后的发展完善中，为了不断适应并满足现实的需要，要在制度本身作进一步的调整，加强与执行复杂现实之间的磨合，增进适应性，发挥最大的指导作用。

     三、我国执行救助的制度构建

    执行救助的程序设计是对执行救助实施过程的设定与规范,是执行救助制度构建中最为核心的部分,其重点在于对当事人主体资格、案件属性、案件执行合法性的审查以及对执行救助效力的判定。

    （一）救助申请的提出

    首先，关于申请人的条件。执行救助的申请人应当是执行案件中的申请人，即以法律规定依法确认的债权人。另有观点主张：也可能是执行案件中的被执行人，即认为：“以贫弱群体作为被执行人的，如经查实，确无履行能力的应优先中止或终结执行。对此，笔者有不同看法：执行救助的对象首先应当指向明确，即为申请人，如再扩大到被执行人，就会使人产生欠债不履行义务本身就已属违法，如何再获救助的疑问？难道执行救助要对违法行为进行救助吗？由此执行救助的正义性必然也会受到质疑。其次，法院依法做出的中止或终结执行的行为是一种职权行为，有着严格的法律约束，不宜再区分“优先”或“一般”。再者，在做出中止或终结执行的情况下，被执行人既没有获取利益也没有免除债务（即使中止执行后，但中止情形消失后仍可恢复执行），不符合执行救助公益性福利的属性。

    另外，关于申请人应当提交的材料主要有以下几种：（1）申请人的身份证明；（2）由民政部门或街道办事处出具的申请人经济困难的书面证明（如最低生活保障证明、下岗失业证明或身体残疾丧失劳动能力证明）；（3）生效的法律裁判文书，这是证明当事人权利合法的有力依据；（4）有执行机构出具的中止或终结执行的裁定，或依法发放的“债权凭证”；（5）用于证明整个执行过程或执行措施的法律文书等，该项内容由负责执行的人员直接应申请人的申请向执行救助审查机构提供，以证明执行过程的合法有效；（6）其他应当提供的材料。

    （二）受理审查

    在对申请执行救助进行审查时，应当坚持执行标的的财产性原则，对非财产标的予以剔除。执行救助案件的选择应考虑以下几点：一是主体性因素。执行救助的原案件一般是在自然人之间，自然人与法人、企业、组织等，不涉及发生在企业之间的案件。二是目的性因素。原案件的起因系出于个体的生活需要，为了实现个人的生存权，那些为了占领市场份额，牟取企业最大经营利润过程中发生纠纷的案件是不能进入救助之列的。如：知识产权纠纷、海商海事纠纷、与铁路运输有关的民事纠纷、与公司证券、票据等有关的民事纠纷。三是基础性因素。原案件所涉利益与每个人利益息息相关，关系基础民生。如：工资、住房、教育、个人健康、生命、医疗、社会保障、农业基本生产。对影响国家宏观经济或行业发展的内容不予救助，如：市场交易秩序、担保制度、经营收益、智利成果等。依据以上标准，同时参阅最高人民法院《民事案件案由规定》，适宜进行执行救助的案件一般有以下几种：一是“三费案件”，即抚养费、扶养费、赡养费纠纷；二是损害赔偿案件，主要有道路交通、医疗损害、工伤事故、触电身亡以及产品质量损害、道路施工损害、建筑物、搁置物、悬挂物塌落损害等特殊侵权赔偿纠纷；三是房屋拆迁安置补偿合同纠纷；四是民间借贷纠纷，尤其是向社会不特定个人大规模融资性借贷合同纠纷；五是农业、林业、渔业、牧业承包合同纠纷；六是农村土地承包合同纠纷；七是劳务雇佣合同纠纷；八是劳动合同纠纷，如：追偿劳动报酬纠纷、救济补助金纠纷；九是社会保障纠纷，如：养老金、工伤保险、医疗费、医疗保险待遇纠纷；十是福利待遇纠纷等。这些案件在判决生效，进入执行程序后，一旦遇到被执行人财产状况恶化的情况，申请人就会面临着比一般其它案件更多、更不可预测的执行风险，加之此类案件申请人自身经济条件薄弱，承担风险能力有限，大都会陷入生活的困境，对此应予以优先关注。

    （三）当事人提出申请的时间及期限

    执行救助是针对当事人难以为继、无法维持的经济状况而作出的，具有明显的应急性救助色彩。对申请人而言，当然希望申请救助的起始时间能越提前越好，但事实上不得不考虑执行救助与执行案件的紧密依附性，即执行救助必须依据案件的执行进展情况而定。这种时间上的两难选择，迫切的需要对当事人提出申请救助的时间作出界定。在这种时间的划分上，要处理好保护当事人权益与维护执行秩序的关系，当事人权益只有通过严谨规范的执行程序才能得到最大程度的实现，这是权利实现的首要途径而执行救助只是执行不能后权利补救的备选，两者有着严格的逻辑顺序，不能本末颠倒。如果在最后的执行结果作出之前就草率的实施执行救助，虽然能够起到某种程度缓解作用，但明显忽略了后期执行受益的可能及随之带来的经济状况的改善，造成执行救助资源的浪费。同时，更为严重的问题是，这样会无形中降低当事人对执行结果的期望和要求，直接削弱执行程序的制度优势与工作动力，最终只能是“急功近利，欲速则不达”。

为此有必要把执行救助的时间限定在执行程序之后。对于申请救助的期限应以执行立案一年之后为起点，一年内行使请求救助的权利。逾期，即视为丧失申请救助权，可另行通过其它社会保障的形式来实现权利救济。根据最高人民法院《关于人民法院办理执行案件若干期限》的规定；被执行人有财产可供执行的，一般应当在立案之日起六个月内执行终结。在司法实践中对被执行人财产的查明一直都是执行的难点，往往耗费了大量的执行时间，为了实现执行手段的穷尽，达到“被执行人确无财产可供执行的确认程度”，六个月的时间显的相应较短，应再延长六个月，以一年的期限为宜，故建议执行救助的申请时间应在执行立案一年以后，不得早于这个时间点。

    （四）对执行过程的审查

    对执行过程进行审查，是实施执行救助前程序审查的重点。通过执行审查，确保了执行过程的程序合法、措施得当、方法穷尽，使案件申请人的利益得到最大限度的保护，排除了由于执行拖延、措施不当、执行人员枉法执行可能造成的执行不能的情况，实现了对申请人因被执行人财产能力恶化这一不可抗力的执行风险的最终确认，保证了执行救助的正当性。审查的内容主要有：执行人员是否及时向被执行人发出了执行通知，是否及时向有关金融部门或其工作单位查询了其存款或工资收入的情况；是否向房管部门、车管部门查询了其房产车辆登记情况；是否对被执行人的案外其它人享有到期可执行财产（合同债权、股份、合伙收益）进行了清查；是否享有智利成果及证券收益等。对已查证属实的财产，是否进行了及时的冻结、划拨、变卖、拍卖，是否存在当事人反映的财产线索没有查证落实的；对被执行人是否采取了司法拘留、罚款等强制措施，这些因素归结到一点就是执行措施是否达到了穷尽的程度。另外对于执行过程的期限审查，一般必须经过一年以上，即不宜对尚处在执行过程中或执行期限不满一年的案件进行救助，这是在执行期限上对降低执行风险的保障，有时期限利益也有助于实体权利的实现。

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