执行救助基金制度是一种新生事物，没有相关的立法和制度规范，在司法实践中操作程序和具体标准比较难以把握，因此对执行救助制度进行论证及实践分析十分紧迫而必要。

    一、我国执行救助出台的社会背景

   （一）我国执行救助制度出台的政策基础

2006年10月11日，第十六届中央委员会第六次全体会议通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，分析了构建社会主义和谐社会的重要性和紧迫性，提出了指导思想、目标任务和原则以及加强和谐社会建设的基本内容。其中，在“加强制度建设，保障社会公平正义”一节中，要求“完善司法体制，加强社会和谐的司法保障”，从而明确了和谐社会建设中法院的职能。随后，最高人民法院作出了关于贯彻执行中央《决定》的意见，在“完善执行工作机制，加强与改进执行工作”中，着重指出“建立特困群众执行救助基金，为他们实现债权提供便利和帮助”。紧接着，最高人民法院负责人对“司法救助基金”的概念、作用及意义进行了初步的阐述，认为：“设立司法救助基金是化解矛盾纠纷的有效措施，解决了确实需要提供救助的涉诉群众最关心、最直接、最现实的切实利益问题，体现了司法为民宗旨，维护了司法权威，能够有效缓解‘执行难’‘申诉难’所引发的矛盾，对于促进社会和谐具有重要意义。”这为执行救助制度的具体贯彻落实提供了良好的理论铺垫与政策定位。

   （二）我国执行救助产生的法律环境

    首先，是以法院执行难问题为特征的司法环境。近年来，通过不断完善执行制度建设，强化执行队伍素质，改进执行人员工作作风，深化执行威慑机制建设，加强部门联动处置，加大执行违法责任追究等措施的具体实施，执行难的问题得到了有效的缓解。但仍在一定程度上存在着，有时还表现得十分明显。社会各界对此普遍比较关注，同时寄予厚望。在此压力下，各级法院都针对执行难的问题进行了更加深入的改革与创新，而执行救助制度就是在这种情况下出台的。作为一项改革措施，其制定、出台、落实的整个过程与执行工作中长期积累形成的执行难问题直接密切相关，甚至说执行难问题的复杂性、长期性以及缓解执行难问题的艰巨性、紧迫性，催生并加速了执行救助制度的出台以及在各地法院的贯彻落实。这是执行救助制度所处的环境特点。

    其次，执行不能问题理论处理上的艰难。执行不能的问题，在执行理论上，按照执行中止或终结处理即可。但这一看似可行的方法在实践中却面临着强大的压力：一是非理性的诉讼预期，奉行“执行结果论”，把执行最终结果的好坏用来衡量执行的成效，而当事人却不愿分担其应承担的风险，他们对法院合法的处理方法不能接受，即使执结无望，也更愿意看到自己的案件仍在执行之中，造成大量无法执行案件的积压；二是地方党委出于对本地区经济发展、社会和谐稳定的大局考虑，对涉执涉诉案件下达“零上访”的硬指标、死任务，迫于对潜在上访因素的担忧，执行部门往往更多的采取比“强硬”的终结或中止执行更加缓和的手段；三是新闻媒体对法院执行工作过分敏感的关注以及对违法执行行为的放大报道所带来的负面影响。这些直接影响了在现有执行程序内对执行不能问题的处理，造成了理论与实践的脱节。

    再次，执行程序外的无奈选择。在执行过程中，法院的职责就是穷尽各种执行措施，使申请人的债权利益在最大程度上实现。即努力促进执行规范化，实现程序正义，但这不足以保证实体利益的最终实现，只能在救助程序的框架之外，借助国家力量救助解决那些生活上困难的当事人，但这已经明显超出了司法的被动性职责与一般程序性的约束。以上这些反映了执行救助制度选择的过程，也体现了法院执行改革在艰难中不断地探索与尝试。

    二、我国执行救助的基本现状

   （一）执行救助制度初步建立

目前，全国各地人民法院在当地政府财政支持下，利用拨付的资金，纷纷初步建立了对特困群众的执行救助基金制度。以北京市高级人民法院为例，2006年6月，北京市高级人民法院与市民政局会签了《关于解决执行难案件中困难人员生活救助问题的意见》，这是我国首次在一个省级行政区域内建立特困群体案件执行救助制度。对于“三费”案件、刑事附带民事赔偿、交通肇事赔偿等案件，被执行人由于服刑、下岗、重病、残疾或企业经营困难等原因，没有能力履行生效法律文书确定的义务，致使申请执行人生活困难的，由法院协助申请执行人向民政局申请临时救助待遇或城乡低保待遇。救助待遇原则上每年可申请一次，金额为6个月低保标准。以河南省高级人民法院为例，截至2006年底，全省161个县（市区）共有124个县（市区）财政拨出专款，建立了“特困群众执行案件救助基金”，累计筹措救助资金2100万元，使5000多位申请执行人得到了救助基金的救助。另以四川省高级人民法院为例，经过近两年的努力，四川省已有10个中院，83个基层法院建立了执行案件“司法救助基金”，共筹资金1200万元，已向执行申请人发放350.9万元，救助970人次，消化执行积案近900件。由此可见，近年来执行救助制度已经在我国各级法院初步建立，切实解决了部分群众的生活困难，也化解了许多社会矛盾，实现了促进社会和谐的制度初衷。

    （二）执行救助的案件特点

    在执行救助制度实施前，有必要先对执行救助制度面对的案件情况进行全面了解，弄清三个主要问题：一是执行不能的案件比例；二是案件当事人的实际生活状况；三是执行救助对特困当事人的现实作用。首先，执行救助的案件比例较大。执行救助针对的都是经法院依法强制执行，被执行人下落不明或确无履行能力的案件，这些案件中的申请人无法得到有效的债权偿还，生活十分困难。在执行中，这种现象十分普遍，且具有典型的代表性。“云南积压了有两万起民事执行案件未执行，约有40%的案件属于无执行能力”，湖南省高院“执行不能的案件占执行积案的四分之一”，尽管在比例上由于地区差异而有不同，但都占到了相当的比例，虽然不是要对那些执行不能的案件全部进行救助，但案件基数较大，由此完全可以想象现实中需要救助的将是一个多么庞大的群体。其次，案件当事人的实际生活异常艰难。一些贫困地区的执行案件，“申请人与被执行人都处于赤贫的状态”，申请人的经济能力十分脆弱，急需得到补助或赔偿，否则直接面临着生存危机，被执行人一贫如洗、衣食无着，毫无履行能力。尤其是在交通肇事案件中，有时肇事司机空有一座破旧的砖瓦房，别无它物，医疗费都拿不出来，更不用说赔偿了。再次，执行救助资金是困难当事人的救命钱。仅举一例，在一交通肇事案件的申请人家里，为支付医疗费，家里能变卖的东西都卖了，妻子带着孩子离开了他，三间低矮的旧瓦房里没有一件像样的家具，而申请人又是三级伤残，大小便失禁，长期卧床。执行救助款帮助他度过了难关。因此，在执行案件的复杂现实情况下，部分当事人的实际困难迫切的需要得到改善与缓解，而执行救助的出台正好满足了困难群众的实际需要，具有十分必要的现实意义。

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